Les parcs à Montréal – qui, quoi, comment ?

Pour une majorité de personnes, un parc est simplement un espace accessible au public et en partie végétalisé ou boisé. Pourtant rien n’est moins simple quand on pense par exemple aux ruelles vertes… sont-elles à considérer comme des parcs ? Et les places publiques, ou encore les cours d’école ? Ou même les jardins communautaires ? Dans tous ces cas, ces espaces sont publics et en partie végétalisés mais pourtant, ils ne sont pas (toujours) techniquement des parcs. Or la différenciation est importante si on considère les implications administratives et légales, surtout du point de vue citoyen ou pour une organisation qui voudrait mener une initiative d’appropriation d’un parc.

Se posent donc les questions des définitions officielles administratives, des responsabilités juridiques, etc. Ce texte a pour objectif d’y répondre en formulant des réponses aux questions suivantes : Qu’est-ce qu’un parc à Montréal ? Quels sont les différents types de parcs à Montréal ? Qui en sont les propriétaires ? Qui en a la responsabilité et pourquoi ?

L'objectif de ce travail était d’abord de dresser un portrait exhaustif de la situation des parcs à Montréal en matière de gouvernance, de typologie, de réglementation de superficie par habitant et des installations. Les analyses réalisées ont révélé toute la complexité autour de la notion de “parc”, tant en termes de typologie que de gouvernance et de législation. D’abord, l’objet “parc” est loin d’être uniformément défini et compris par les différents acteurs qui peuvent s’en saisir à l’échelle de la Ville de Montréal. De plus, les périodes de fusions et défusions qu’a connues Montréal au début des années 2000 ont laissé leurs traces dans le régime de gestion des parcs et espaces verts. Ce texte vise à mettre à disposition les résultats de nos analyses entourant les parcs de Montréal.

Il regroupe les éléments suivants :

• Quelques grands chiffres sur les parcs et espaces à Montréal;
• Le cadre législatif et réglementaire qui régit les parcs tant au niveau des compétences de chaque instance que des comportements attendus lors de la fréquentation des parcs.
• La gouvernance et la typologie des parcs et espaces publics, c’est-à-dire leurs propriétaires, gestionnaires et les compétences (arrondissement, ville, agglomération, privé, etc.) pour chacun d’entre eux;
• Une bibliographie commentée.

Précision : à moins d’affirmations contraires, les données utilisées dans ce texte concernent la Ville de Montréal, c’est-à-dire ses 19 arrondissements¹ excluant donc les 14 autres Villes liées à l’agglomération de Montréal². 

Au moment d’écrire ces lignes en 2022, il existe deux sources de données pertinentes sur les parcs à Montréal : la base de données ouvertes Grands parcs, parcs d’arrondissements et espaces publics et la base de données ouvertes Installations récréatives, sportives et culturelles extérieures. La Ville a également mis en ligne une version interactive de ces données avec la Vue sur les parcs et les installations sportives de Montréal. Elle permet d’explorer les données plus facilement.

En parallèle, il existe également un document très pertinent à consulter pour mieux explorer les chiffres qui concernent les parcs à Montréal : le Plan directeur du sport et du plein air urbains de Montréal. Celui-ci « montre, compare, différencie et nuance, au moyen de données quantitatives et qualitatives, diverses caractéristiques de la planification urbaine dans le but de créer des environnements favorables à un mode de vie physiquement actif » (Ville de Montréal, 2018, p.6). Les parcs en font donc naturellement partie.

À noter toutefois, le principe de classement des parcs (leur typologie) dans ce dernier document est différent de la base de données ouvertes Grands parcs, parcs d'arrondissements et espaces publics (Ville de Montréal 2022). Il différencie d’abord les propriétés municipales des propriétés de tiers. Ensuite, le classement comprend une classification à trois niveaux : (1) le type d’espace, (2) la catégorie et (3) la sous-catégorie. Les tableaux qui abordent ce classement à l’annexe B du document. Les prochains chiffres en sont extraits et se trouvent tous sur les données populationnelles du recensement canadien de 2016.

Superficie des parcs et espaces verts et le ratio en m² par habitant

Faits saillants sur la superficie des parcs et espaces verts par rapport à la population en 2018

(Ville de Montréal, 2018 (données basées sur le recensement de 2016))

À titre de comparaison, on peut consulter les données sur les autres villes canadiennes issues Rapport sur les parcs urbains du Canada (attention : les données de celui-ci datent par contre de 2021 !).

Superficie de parcs et d’espaces verts par rapport à la superficie du territoire de l’arrondissement (INCLUANT les grands parcs)

(Ville de Montréal, 2018, p. 36 (données basées sur le recensement de 2016)

La figure 3 nous informe sur le taux d’occupation en parcs et espaces verts de propriété municipale par rapport à la superficie du territoire de l’arrondissement. La majorité des arrondissements qui se trouvent au-dessus de la moyenne disposent d’au moins un grand parc (parc-nature, parc métropolitain ou parc urbain) comme l’arrondissement Ville-Marie qui contient le Parc du Mont-Royal ainsi que le parc Jean-Drapeau. D’autres comme l’arrondissement de Verdun bénéficient de deux parcs riverains qui s’étendent sur quelques kilomètres. À l’inverse, on constate une superficie beaucoup plus faible en matière de parcs et d’espaces verts si on la compare à la superficie totale de l’arrondissement. C’est le cas de l’arrondissement Saint-Laurent, le plus gros arrondissement de la Ville de Montréal en superficie, mais dans le cadre duquel la présence de parcs et d’espaces verts est plus réduite qu’ailleurs. Une partie de l’explication vient du fait qu’environ la moitié de l’arrondissement (tout le secteur ouest) est occupée uniquement par le secteur de l’emploi (industries, commerces de gros, bureaux, une partie de l’aéroport Pierre-Élliott Trudeau), ce qui laisse peu d’espace pour les parcs et les espaces verts qui sont plus traditionnellement proches des zones résidentielles.

Superficie des parcs de propriété municipale (mètres carrés par 1 000 habitants) par arrondissement (INCLUANT les grands parcs)

(Ville de Montréal, 2018, p. 37, (données basées sur le recensement de 2016)

L’Île-Bizard-Sainte-Geneviève est l’arrondissement le moins populeux de la Ville de Montréal et bénéficie de la présence de grands parcs comme celui du parc-nature du Bois-de-l'Île-Bizard. Il n’est donc pas étonnant que cet arrondissement se retrouve en tête. La même analyse peut se prêter aux arrondissements de Pierrefonds-Roxboro ainsi que celui d’Anjou. À l’inverse, l’arrondissement Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce est l’arrondissement le plus populeux de la Ville de Montréal et ne dispose que de peu de parcs de grandes superficies au d’aucun grand parc. Il est à noter que les parcs et espaces verts privés ne sont pas comptabilisés dans ce graphique.

Superficie des parcs de propriété municipale (mètres carrés par 1 000 habitants) par arrondissement (SANS les grands parcs)

(Ville de Montréal, 2018, p.38 (données basées sur le recensement de 2016))

L’absence des grands parcs change radicalement la donne si on compare les deux derniers graphiques. Anjou, par exemple, arrive premier probablement en partie parce qu’il est le troisième arrondissement le moins populeux de la ville de Montréal. Une énorme portion de l’arrondissement est d’ailleurs utilisée à des fins non résidentielles (industries, commerces de gros, utilité publique, etc.). Autre facteur explicatif, la densité. Celle-ci peut par exemple en partie expliquer le fait que Le Plateau-Mont-Royal arrive dernier : si la surface est limitée, les parcs sont moins nombreux et si la densité est élevée c’est donc statistiquement moins de surface d’espace vert par personne.
Une autre réflexion est cependant importante à mener : étant donné les bénéfices humains et physiques considérables qu’engendre l’accès aux espaces verts dans la ville (démontrés dans la littérature), c'est sous l'angle des questions d’accessibilité, particulièrement pour les populations vulnérables, qu’il faudrait approfondir ces chiffres.

Le régime de lois et règlements encadrant les parcs à Montréal est complexe. Il faut remonter au temps des fusions et défusions qui ont eu lieu au début des années 2000 pour mieux comprendre le cadre législatif et réglementaire actuel :

« Au 1^er janvier 2002, 212 municipalités québécoises ont été fusionnées pour donner naissance à 42 nouvelles villes. À Montréal, en vertu du projet de loi 170 adopté en décembre 2000, les 28 municipalités que comptait l’île ont ainsi été éliminées et incorporées à la nouvelle Ville de Montréal, divisée elle-même en 27 arrondissements. » (Pierrevelcin 2007)

Suite à ce processus de fusion des municipalités s’est rapidement amorcé un processus de défusion qui a mené aux divisions administratives que l’on connaît aujourd’hui : 

« Quinze territoires municipaux ont retrouvé leur statut juridique au 1er janvier 2006. Mais ils n’ont pas retrouvé tous leurs pouvoirs antérieurs aux fusions. En effet, ils n’ont désormais de compétences qu’à l’égard des services de proximité. Pour l’exercice des compétences de portée urbaine ou métropolitaine plus large, elles [sont maintenant] parties prenantes d’un Conseil d’agglomération. » (Pierrevelcin 2007)

Les compétences juridiques et la gestion des parcs et espaces verts de Montréal n’ont pas échappé aux effets des fusion/défusion des municipalités, tout comme les plusieurs autres équipements et infrastructures situés sur l’île de Montréal. En effet, l’Agglomération, la Ville et les arrondissements sont directement tributaires des lois, des décrets et de la Charte créés ou modifiés par le gouvernement du Québec. Ces dernières ont pour but d’encadrer et de partager les compétences de chaque palier concerné dans la gouvernance des parcs telle que nous la connaissons aujourd’hui³. Le schéma suivant l’illustre.

Palier de compétences (en vert), lois/décret/charte (en bleu), et leurs conseils (en gris)

Source : CÉRSÉ 2022

Comme l’indique le schéma, le Gouvernement du Québec a adopté, en 2004, la Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations (Gouvernement du Québec 2005a), le décret concernant l’agglomération de Montréal (Gouvernement du Québec 2005b) en 2005 et a modifié ensuite la Charte de la Ville de Montréal (Gouvernement du Québec 2002)⁴. De ces documents légaux découlent plusieurs règlements, dont certains qui nous intéressent particulièrement ici⁵ :

• 1. Les règlements de délégation ou de subdélégation⁶ qui permettent aux différents paliers de compétence de transférer certains pouvoirs et responsabilités quant à la gestion ou l’entretien de certains parcs. Règlements no. 07-053, 08-031, 08-056.
  2. Les règlements concernant les comportements attendus des personnes qui fréquentent le parc. Règlements no. 09-029, 10-016, 10-020, P-3 et ses modifications subséquentes.

Législation et réglementation concernant les parcs à Montréal

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Source - CÉRSÉ 2022

À la section précédente, nous avons vu la notion de parc sous l’angle de sa législation et de son de cadre réglementaire. Toutefois, la définition de parcs, quant à elle, demeure nébuleuse. Effectivement, les recherches et analyses ont permis de constater que la définition de la notion de ‘’parc’’ n’est pas uniforme et il n’existe visiblement pas de consensus. Néanmoins, les règlements concernant les parcs, tant ceux portant sur les délégations et les subdélégations que ceux qui régissent les comportements attendus, donnent certains indices. Malgré tout, les définitions ne sont pas uniformes d’un règlement à l’autre et les entités territoriales que constituent les parcs, espaces verts et places publiques sont plutôt établies à partir des administrateurs responsables (gestionnaires et compétences juridiques).

À cet effet, la Ville de Montréal à mis à disposition la base de données ouvertes Grands parcs, parcs d'arrondissements et espaces publics (Ville de Montréal 2022)⁷. Cette dernière fournit également une certaine définition ventilée des différents parcs par l’entremise des éléments suivants :

• 1. Son propriétaire : Propriété du parc ou de l’espace public extraite de la couche de données du Cadastre du Québec;
  2. Son gestionnaire : Gestionnaire du parc (unité administrative de la Ville de Montréal ou institution);
  3. La compétence : Organisme responsable de la compétence juridique du parc ou de l’espace public;
  4. Premier niveau de typologie : classification selon la propriété et le gestionnaire;
  5. Deuxième niveau de typologie : classification selon les caractéristiques et les particularités physiques

En conclusion, il ne semble pas y avoir un consensus qui définit de façon systématique la notion d’un parc montréalais, mais en revanche, une multitude de distinctions en fonction :

• du propriétaire, du gestionnaire et de la compétence juridique et du premier niveau de typologie tel que défini par le cadre législatif et réglementaire évoqué au point 2.
• du deuxième niveau de typologie qui prend en compte les caractéristiques et particularités physiques des espaces.

Gouvernance et typologie des parcs à Montréal

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Source - CÉRSÉ 2022

Propriétaires des parcs et espaces publics: recensement des unités

Propriétaire	Nombre d’unité(s)
Commission scolaire	89
Institutionnel	87
Privé	24
Ville de Montréal	1767

(Ville de Montréal 2022)

• Les parcs dont les propriétaires sont les commissions scolaires sont des parcs-écoles. Ces derniers sont aménagés sur le terrain des commissions scolaires et sont destinés aux élèves du primaire et du secondaire fréquentant l’école à laquelle le parc appartient. (Ville de Montréal, 2018, p. 43)
• Les parcs et espaces verts, places publiques et espaces sportifs dont le propriétaire est institutionnel peuvent être situés sur des terrains appartenant à une institution comme : une fabrique, une institution religieuse, un hôpital ou un centre de santé, Hydro-Québec, un cégep, un collège privé, une université, aux gouvernements du Québec ou du Canada, etc.
• Les propriétaires privés sont généralement ceux qui possèdent certains espaces sportifs comme le Soccerplexe Catalogna, certains golfs comme celui de L’Île des Soeurs et certains cimetières comme le cimetière appartenant à la congrégation Shaar Hashomayim.
• La Ville de Montréal est propriétaire de la grande majorité des parcs et espaces verts ainsi que des espaces publics.

Gestionnaires des parcs et espaces publics: recensement des unités

Gestionnaire	Nombre d’unité(s)
Arrondissement	1703
Commission scolaire	48
Le Service des grands parcs, du Mont-Royal et des sports	100
Autre	115

(Ville de Montréal 2022)

• L’arrondissement est gestionnaire de tous les parcs qui sont inscrits dans la catégorie « parc d’arrondissement ». Dans cette catégorie, on trouve les parcs de voisinage, parcs de quartier, certains parcs-écoles dont le gestionnaire n’est pas la commission scolaire, certains espaces sportifs, places publiques, îlots de verdure. L’arrondissement peut aussi être gestionnaire des espaces de voirie comme des îlots de voirie et certains des passages pour piétons et cyclistes. Finalement il peut être gestionnaire de plusieurs autres espaces verts comme des parcs-écran qui, selon nos analyses, servent à atténuer les nuisances causées par la présence de grandes artères ou d’autoroutes.
• Les commissions scolaires, quant à elles, gèrent leurs parcs-écoles. Tel que susmentionné, ce sont parfois les arrondissements qui sont gestionnaires des parcs-écoles, peut-être pour des questions de mutualisation de moyens par exemple.
• Le Service des grands parcs, du Mont-Royal et des sports de la Ville de Montréal est le gestionnaire de tous les parcs-nature, parcs métropolitains, et parcs urbains (oir le schéma plus haut.
• La catégorie « autre », quant à elle, intègre en majorité des espaces de propriété institutionnelle (comme les espaces entourant les Cégeps) et très souvent de compétence juridique privée (comme les collèges privés), du gouvernement du Québec (comme comme les espaces entourant les Cégeps et les hôpitaux et la Bibliothèque et Archives Nationales du Québec) mais également du gouvernement du Canada (comme le lieu historique National du Canada du Canal-de-Lachine).

Compétences responsables des parcs et espaces publics : recensement des unités

Compétence responsable	Nombre d’unité(s)
Fédéral	7
Provincial	65
Agglomération	97
Municipal	33
Arrondissement	1677
Local	3
Privé	85

Il est à noter que 241 unités sont en cours de validation et apparaissent donc incomplets dans la base de données version 2022.
(Ville de Montréal 2022)

Quelques précisions :

• La compétence fédérale n’inclut que le lieu historique du Canada-du-Canal-de-Lachine, le stade Jarry et le Jardin du Château Ramezay ;
• La compétence provinciale est généralement attribuée aux parcs-écoles et certains espaces de voirie (par ex. les îlots gazonnés aux abords d’une portion de la rue Notre-Dame) ;
• Les compétences locales ne représentent que 3 unités seulement et sont très peu significatives dans la question entourant les parcs et espaces verts ;
• Les unités de compétences privées sont tous les espaces de propriété privée ou institutionnelle et s’inscrivent toutes dans la catégorie «autre» quant au gestionnaire. Il peut s’agir d’un golf, d’un espace sportif privé, mais également, d'universités, de cégeps et de cimetières.

Ces tableaux révèlent l’importance des arrondissements dans la gestion et la compétence juridique des parcs et espaces verts ainsi que des espaces publics au sein de la Ville de Montréal (voir annexe B pour consulter les types d’espace (typologie 1) qui composent les parcs d’arrondissement). Les parcs d’arrondissements sont généralement des parcs à rayonnement plus restreint que les grands parcs par exemple (parc-nature, parc métropolitain, parc urbain), c’est-à-dire qui sont destinés aux citoyens des arrondissements concernés. En ce sens, le décret concernant l’agglomération de Montréal (Gouvernement du Québec 2005b) établit «les infrastructures et des activités d’intérêt collectif pour l’agglomération» (Gouvernement du Québec 2008). En d’autres mots, le décret identifie les parcs donc le rayonnement d’activités et d’intérêt anticipé s’étend à l’échelle de l’agglomération comme les parcs-nature susceptibles d’attirer des citoyens de l’île de Montréal, voire même à l’échelle de la région métropolitaine (parc Frédéric-Back et Parc du Mont-Royal) contrairement aux parcs d’arrondissement par exemple.

Les gestionnaires et les compétences juridiques en lien avec les parcs, espaces verts et places publiques, bien que reliés ne signifient pas que le propriétaire, le gestionnaire et la compétence juridique sont les mêmes. En effet, il peut parfois s’agir de deux ou trois interlocuteurs différents, ce qui rend la gouvernance des parcs assez complexe.

Annexe

Bibliographie