Vers une concertation publique plus équitable

Comment la concertation publique sur les parcs peut favoriser l’établissement de relations durables une fois le processus de consultation terminé

Cette étude de cas fait partie du Rapport 2022 sur les parcs urbains du Canada, mettant en lumière des projets, des personnes et des politiques inspirant·es à travers le Canada, qui offrent des solutions concrètes aux défis les plus urgents auxquels font face les parcs urbains.

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• Les groupes en quête d’équité sont confrontés de façon disproportionnée à des obstacles pour participer aux processus de concertation sur les parcs. 48 % des personnes ayant répondu à notre sondage et s’identifiant comme des personnes racialisées ont déclaré ne pas savoir comment s’investir dans les processus de planification des parcs, contre 36 % des personnes s’identifiant comme des personnes blanches.
• Pour mettre en œuvre des stratégies de concertation équitable, il est nécessaire de planifier une phase de préconcertation afin d’établir un dialogue, de faciliter des discussions en petits groupes et de confier aux résidentes et résidents la responsabilité de concevoir eux-mêmes les activités de concertation.
• Les Villes cherchent de plus en plus à offrir des mesures de concertation fondées sur l’équité, mais il se peut qu’elles doivent adapter leurs politiques et protocoles afin de supprimer leurs obstacles internes.

La pandémie a bouleversé la manière dont les Villes concertent le public à propos des parcs. Dans notre sondage, 92 % des Villes ont déclaré que la pandémie avait changé leur façon de mobiliser la population, et 23 % ont déclaré que la concertation était devenue une plus grande priorité depuis le début de la pandémie.

Comme nous l’avons écrit dans un autre article de ce Rapport sur les parcs urbains du Canada, ce n’est pas seulement le format des concertations publiques qui a changé avec la transition d’une méthode en personne à une méthode en ligne. Les Villes attachent aussi une plus grande attention à l’établissement de relations avec des groupes souvent laissés de côté. À cet égard, 35 % d’entre elles ont indiqué qu’elles avaient cherché plus intentionnellement à dialoguer avec des groupes en quête d’équité.

Ce travail est nécessaire. Notre sondage public a montré que les groupes en quête d’équité étaient confrontés de façon disproportionnée à des obstacles pour participer aux processus de planification des parcs. Globalement, les trois principaux obstacles cités étaient : ne pas savoir comment participer (36 %), ne pas savoir si sa participation fera changer les choses (31 %), et ne pas avoir assez de temps pour participer (28 %). À cet égard, ces pourcentages étaient plus élevés pour les personnes s’identifiant comme des personnes Noires, Autochtones ou de couleur (PANDC), soit 48 %, 35 % et 36 %, respectivement.

Face à ces obstacles, les Villes et les groupes citoyens des quatre coins du pays s’efforcent de trouver des méthodes innovantes qui mettent l’équité au premier plan.

Répartir le pouvoir par le jeu

Selon Jennifer Chan, cofondatrice et présidente de l’organisation Department of Imaginary Affairs (DIA), il faut inciter le public à contribuer au processus de concertation. L’été dernier, son organisation a mené un projet intitulé A Tale of Two Parks* afin de mettre en lumière les expériences positives et négatives en matière de sécurité des gens dans les parcs. Dans le cadre de ce projet, six jeunes racialisés ont été recrutés pour mener une enquête d’opinion sociale auprès des personnes – en particulier les PANDC – visitant deux parcs de Toronto. 

Au cours des conversations qu’elle a menées avec les gens dans ces parcs, l’équipe de DIA a appris que ceux-ci avaient souvent de grandes idées de changement pour ces parcs. Toutefois, certains d’entre eux ont dit : « peu importe les idées que nous avons, de toute façon la Ville ne se soucie pas de nous », relate Jennifer Chan. « J’ai été frappée par cette affirmation qui m’a poussée à me demander comment nous pouvions mener une concertation publique valable lorsque les gens pensent que la Ville ne se soucie pas d’eux. »

En réponse, le DIA a conçu un jeu de planification participative intitulé « What if Parks Were Designed By Us?» [Et si nous concevions nous-mêmes nos parcs?] Le jeu permet aux participants de définir et de vivre en quelques minutes un processus de planification prenant généralement plusieurs mois. Il invite les participants à faire équipe pour créer leur propre processus de planification, renforcer leur capacité collective pour identifier les problèmes, établir des ambitions communes, et même s’entraîner à gérer les difficultés qui se présentent sur leur chemin. 

En transformant en jeu le processus de planification, le DIA souhaite réduire les obstacles qui existent dans le processus de planification et imaginer de nouvelles possibilités de concertation pour les parcs en s’éloignant des mécanismes traditionnels, comme les assemblées publiques dans lesquelles « l’ensemble du pouvoir est détenu par la Ville et non par le public », explique Jennifer Chan.

Tenir compte des personnes (qui ne sont pas) présentes autour de la table

Depuis 2020, la Ville de Toronto concerte la population dans le cadre de son plan directeur du parc de l’île de Toronto qui définira de nouvelles ambitions pour ce parc très prisé et accessible en quelques minutes du centre-ville en traversier. Il s’agit d’un projet emblématique qui comprend un grand nombre de parties prenantes, car l’île se doit de répondre aux besoins de toute la population torontoise.

Une priorité essentielle pour l’équipe responsable de la concertation publique sera donc d’intégrer des considérations sur l’équité dans tout le processus. D’après Daniel Fusca, directeur de la consultation au service Parks, Forestry and Recreation de la Ville : « On définit vraiment l’équité en identifiant les personnes présentes ou pas autour de la table ».

Le processus a commencé par une phase de préconcertation – une nouvelle approche adoptée par ce service de la Ville. Pour ce faire, la municipalité a invité des organisations citoyennes, des partenaires Autochtones et d’autres services de la Ville pour connaître leurs priorités et déterminer la manière dont ils souhaitaient y participer.

Daniel Fusca ajoute que cette phase de préconcertation « est contraire à l’instinct de la plupart des gens sur ce que constitue une concertation adaptée ». D’après les méthodes de concertation conventionnelles, on s’attend généralement à ce que la Ville « présente quelque chose au public pour qu’il donne son avis dessus, sinon c’est une perte de temps ».

Selon lui, « convaincre tout le monde que c’était une bonne idée a demandé un peu de travail ». « Cela pousse les gens à sortir un peu de leur zone de confort. »

Cette phase de préconcertation avec la Première Nation des Mississaugas of the Credit et d’autres partenaires Autochtones était particulièrement cruciale étant donné que les îles de Toronto constituent un lieu sacré de guérison et de cérémonie pour eux. Suite à ces conversations, la Ville a pris conscience de l’importance d’intégrer une cérémonie lors des événements de concertation publique et de revoir sa reconnaissance de territoire afin d’englober les cours d’eau ainsi que les terres. 

Elle a également appris que chaque partenaire Autochtone avait des préférences différentes en matière de collaboration. Certains titulaires de droits préféraient notamment participer à des réunions régulières avec la municipalité. Au cours de chaque phase, elle a aussi organisé des cercles de discussion dirigés par un animateur Autochtone auprès des groupes Autochtones vivant en milieu urbain, un aspect jugé important par ces groupes. 

En tant que responsable des projets stratégiques à la Ville de Toronto, Lori Ellis reconnaît que la phase de préconcertation a pris du temps et a nécessité d’adapter le cahier des charges défini initialement. « Toutefois, les avantages sont inestimables, car cela permet d’établir un climat de confiance et de faire preuve de transparence », explique-t-elle. Et d’ajouter que la Ville cherche désormais à intégrer cette phase de préconcertation dans ses prochains projets.

Ceci a aussi permis de créer les fondements d’une collaboration régulière avec différents groupes afin de les informer de la manière dont leurs commentaires ont été utilisés. L’équipe responsable du projet a cherché à ce que ces rencontres aient du sens, et les a ainsi adaptées en fonction des intérêts et opinions spécifiques de ces groupes, explique Daniel Fusca. « Nous avons capturé les éléments les plus significatifs pour eux dans nos présentations et essayé de tenir compte de tout ce qu’ils nous ont dit », relate-t-il.

Daniel Fusca ajoute que la Ville a aussi adopté une autre stratégie : celle de chercher en permanence à « identifier les intérêts clés non représentés et de veiller le plus possible à y remédier ». Par exemple, après avoir remarqué lors de la première phase de concertation que les jeunes et les groupes racialisés vivant à l’extérieur du centre-ville étaient sous-représentés, la municipalité a décidé de créer le programme Youth Ambassador. 

Ceci a permis de former une équipe de 10 jeunes âgés de 15 à 27 ans, parlant collectivement neuf langues différentes et vivant dans des quartiers situés en périphérie du centre-ville. Ils ont reçu une formation ainsi qu’un budget pour concevoir leur propre programme de sensibilisation publique. 

Aujourd’hui coordonnateur principal de la consultation publique à la Ville de Toronto, Pablo Muñoz a travaillé auparavant comme intervenant dans les services à la jeunesse. Il souligne le rôle important que jouent les jeunes en tant qu’agents de liaison auprès du public. « Pour beaucoup de familles immigrantes et réfugiées, les enfants et les jeunes constituent souvent leur lien avec le monde anglophone canadien. Ils jouent souvent le rôle de traducteurs et un rôle de premier plan à bien des égards », dit-il. Les Amis des parcs ont repris cette constatation dans une recherche récente étudiant les obstacles que rencontrent les gens vivant dans des quartiers en quête d’équité à Vancouver en matière de concertation sur les parcs.

Nous avons également appris que, malgré la diversité des publics participant à un projet, il est essentiel de consacrer le temps nécessaire pour approfondir les discussions en organisant des ateliers en petits groupes axés sur l’équité.

Certains ateliers comprenaient des exercices de visualisation guidés par Bob Goulais*, un animateur anishinaabe, invitant les participantes et participants à fermer les yeux pour imaginer à quoi ressembleraient les îles dans l’avenir. « Très différente de la concertation bureaucratique, cette méthode se concentre sur le ressenti en tenant un peu plus compte de l’âme et de l’esprit », explique Pablo Muñoz.

Entre autres initiatives, la Ville a également organisé une séance approfondie sur l’équité et le sentiment d’appartenance, ainsi qu’une entrevue en visioconférence avec des activistes et des historiens sur l’histoire LGBTQ2S+ de Hanlan’s Point, une plage nudiste sur les îles de Toronto.

Dans ces réunions, « le taux de participation est généralement plus faible, mais la conversation beaucoup plus riche. Et d’ailleurs, aucune de ces conversations ne s’est jamais déroulée comme nous l’anticipions. Mais, elles ont toujours été des plus utiles », déclare Pablo Muñoz.

Initiatives entreprises par d’autres Villes :

• Approfondir la discussion grâce à des entrevues individuelles : Afin de guider l’élaboration de son nouveau Plan directeur des parcs et des infrastructures de loisirs, la Ville d’Ottawa a mené des entrevues individuelles organisées par son personnel des bureaux responsables de l’accessibilité et de la lutte contre le racisme, auprès d’organismes travaillant avec des groupes en quête d’équité.
• Aller à la rencontre des gens : En vue d’élaborer sa nouvelle stratégie pour les planchistes appelée CitySkate, la Ville de Vancouver a mis en place, via sa Commission des parcs, des planchodromes éphémères en partenariat avec la Vancouver Skateboard Coalition. « Ce processus de concertation nous a permis d’en apprendre beaucoup sur la communauté très diversifiée des planchistes de Vancouver… et sur les possibilités de soutenir cette communauté traditionnellement perçue comme des fauteurs de troubles par le grand public », explique un membre de la Commission.

• Élargir l’éventail des parties prenantes grâce aux outils numériques : La Ville de Mississauga a eu davantage recours aux outils en ligne, en publiant notamment plus de messages sur les réseaux sociaux : « Ces [méthodes] nous ont permis de diffuser plus largement nos annonces sur les projets, et de recueillir des opinions plus diversifiées qu’avec nos traditionnelles réunions en personne », relate un membre du personnel municipal.

Améliorer les politiques et les protocoles

Zahra Ebrahim, cofondatrice de l’organisation Monumental* et présidente du conseil d’administration des Amis des parcs, a déclaré que les efforts des Villes visant à approfondir les activités de concertation étaient « vouées à l’échec » à bien des égards. Grâce aux recherches menées pour concevoir la boîte à outils Making Space* – une ressource destinée à faire participer les groupes en quête d’équité aux processus de planification –, Zahra Ebrahim et son équipe ont appris que les Villes peuvent être confrontées à des obstacles internes entravant la mise en œuvre de processus efficaces.

Toutefois, selon Zahra Ebrahim, beaucoup de ces problèmes pourraient être résolus par de simples interventions :

• Formaliser l’équité dans la conception des consultations. Selon Zahra Ebrahim, souvent, il n’existe pas de mandat officiel pour intégrer l’équité dans la conception de la consultation. Celle-ci est donc réalisée « au coup par coup et laissée au bon vouloir de la personne responsable » qui est libre d’opter pour certains éléments, comme d’offrir une traduction, de rémunérer les participants et de proposer une garde d’enfants. 
• Élaborer un protocole clair pour planifier la transition. Comme cela se produit souvent au sein des municipalités, les projets passent des mains d’un membre du personnel à un autre, souvent sans qu’aucune structure n’existe pour documenter le résumé du processus, des résultats et des apprentissages. La création d’un système permettant au personnel de consigner ses activités dans un simple document récapitulatif indiquant les échéances du projet, les groupes qui ont été concertés et leurs coordonnées, contribuerait grandement à maintenir ces relations en cas de changement de personnel.
• Favoriser la réciprocité et la reddition de compte auprès des groupes citoyens. Lorsqu’une municipalité demande à des groupes de quartier de mobiliser les résidentes et résidents pour ses besoins de concertation, celle-ci pourrait établir un système pour veiller à ce que ces groupes soient correctement rémunérés pour le temps et l’expertise qu’ils offrent. De même, instaurer un processus de reddition de compte permettrait à ces organisations de comprendre comment la Ville a utilisé les commentaires recueillis auprès du public et d’en faire elles-mêmes part aux résidentes et résidents.

• Évaluer les aspects liés à l’équité dans les soumissions aux appels d’offres. Lorsque les municipalités externalisent leurs activités de concertation au moyen d’un appel d’offres, les exigences liées aux compétences des organismes candidats en matière de concertation des groupes en quête d’équité sont souvent minimes. Si dans leurs appels d’offres, les Villes demandent parfois aux organismes candidats de décrire comment ils ont travaillé auparavant auprès de groupes en quête d’équité, les questions tendent à être superficielles. Celles-ci devraient plutôt susciter une réflexion nuancée sur les méthodes spécifiques utilisées pour lever les obstacles rencontrés par ces groupes.