Les budgets des parcs en temps de pandémie

Comment les leaders de couleur abordent la question de la justice et du pouvoir dans les parcs

Cette étude de cas fait partie du Rapport 2022 sur les parcs urbains du Canada, mettant en lumière des projets, des personnes et des politiques inspirant·es à travers le Canada, qui offrent des solutions concrètes aux défis les plus urgents auxquels font face les parcs urbains.

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Alors que les budgets des parcs sont restés stables pendant la pandémie, les municipalités ont dû assumer la désinfection et l’entretien des zones à forte fréquentation, causant pour elles une pression accrue et les obligeant à étirer davantage leurs budgets.

La pandémie a également entraîné des retards dans les projets de parcs et fait augmenter le coût des matériaux, ce qui pourrait avoir des répercussions à plus long terme sur la modernisation des parcs.

Par ailleurs, la pandémie ayant fait ressurgir les problèmes d’équité, de nombreuses municipalités prévoient de nouvelles stratégies pour leurs parcs afin de garantir une distribution plus équitable des fonds.

C’est une histoire vieille comme le monde, ou du moins aussi vieille que les budgets des services des parcs. À mesure que les villes s’agrandissent et que la fréquentation et les types d’activités augmentent dans les parcs, les budgets des parcs, en particulier les budgets de fonctionnement, deviennent de plus en plus serrés.

Que se passe-t-il alors quand les services des parcs qui devaient déjà faire face à des contraintes et des infrastructures vieillissantes se retrouvent confrontés à une pandémie?

Pour faire bref : des pressions supplémentaires, la nécessité d’innover et une plus grande importance accordée à la manière d’octroyer plus équitablement des fonds aux parcs dans l’avenir.

Des contraintes opérationnelles

Pour la deuxième année consécutive, les municipalités ont déclaré que la pandémie avait exercé de lourdes pressions sur leurs budgets de fonctionnement déjà mis à rude épreuve; des budgets servant à financer, par exemple, la tonte des pelouses. Les budgets municipaux n’ont pas été réduits pendant la pandémie, mais en raison de l’ajout de dépenses découlant des mesures sanitaires, on a dû en faire plus avec la même source de financement.

Comme l’a dit Niall Lobley, directeur des parcs et des cimetières de la Ville de Kitchener : les budgets des parcs sont « souvent étirés au maximum, et ont encore une fois été étirés un peu plus. »

Niall indique que, pendant la pandémie, des ressources « énormes » ont été investies dans la désinfection, le recrutement d’effectifs supplémentaires pour surveiller le respect des règles de distanciation physique et les zones à forte fréquentation, le ramassage des déchets et les mesures visant à atténuer les dégâts dans les zones naturelles en raison de la forte fréquentation.

À Regina, Trevor Klein, coordonnateur des opérations de soutien aux parcs, a déclaré que le personnel a travaillé d’arrache-pied pour trouver dans les budgets existants un moyen de financer le programme d’hiver de la ville, qui encourage les gens à utiliser les parcs pendant la saison hivernale.

Trevor Klein a ajouté que les demandes de services et les attentes liées à la qualité des parcs avaient augmenté pendant la pandémie. Les personnes en télétravail ont eu plus de temps pendant la journée pour visiter les parcs près de chez elles, ce qui les a amenées à être davantage au contact du personnel des parcs qu’elles n’auraient pas vu autrement si elles avaient été sur leur lieu de travail. Ceci a entraîné une « augmentation des demandes de services et du niveau d’attente en ce qui concerne la tonte des pelouses et l’élagage, ainsi que la mise à disposition de certains aménagements pour le public », explique Trevor Klein.

Dans le même temps, il explique qu’au début de la pandémie, le service des parcs a souffert d’un manque de personnel suite à une directive de la Ville les empêchant d’embaucher du personnel temporaire supplémentaire pendant l’été 2020. Les coûts de formation ont donc augmenté lorsque ce personnel a été embauché à nouveau en 2021. À cet égard, 50 % des Villes ont indiqué que le manque de personnel avait été problématique pendant la pandémie.

À Ottawa, le personnel municipal a indiqué qu’au début de la pandémie, ils avaient commencé à « réduire certaines activités d’entretien » afin de « faire face en partie à la nécessité de leur service de faire des économies en raison des pressions supplémentaires anticipées pendant toute l’année 2020. »

La municipalité a ensuite adapté ses services pour répondre à « l’évolution des besoins », y compris une hausse considérable du coût de la collecte des déchets qui a commencé en 2020 et se poursuit aujourd’hui. Le personnel municipal a également expliqué que certains « budgets d’exploitation des parcs ont été réattribués pour permettre de compenser les coûts liés à la pandémie », pour couvrir notamment le coût des toilettes portatives ou des bornes pour se laver les mains.

Toutefois, tout n’a pas été aussi mauvais. Certains services des parcs ont pu tirer parti des fonds dédiés à la riposte à la pandémie pour financer par exemple des projets de transport actif, comme l’amélioration des sentiers, ou la relance économique grâce au financement du tourisme.

Des années difficiles en perspective

Si, en moyenne, les budgets sont restés stables pendant la pandémie, Niall Lobley, de Kitchener, s’inquiète de ce que réservent les années à venir, surtout à mesure que les municipalités doivent faire face aux retombées budgétaires des dépenses élevées engagées pendant la pandémie.

« En règle générale, ces périodes d’amortissement peuvent être assez difficiles pour les services publics et récréatifs comme les parcs et les loisirs », ajoute Niall. « Ces services subissent généralement les coupes budgétaires les plus importantes et les plus précoces lorsque la municipalité doit reconstituer son capital après avoir engagé des dépenses publiques très élevées. »

Néanmoins, il apparaît clairement que les résidentes et résidents appellent à plus, et non à moins, d’investissements : 87 % des personnes interrogées dans le cadre de notre sondage mené auprès de plus de 3 000 citadines et citadins au Canada ont déclaré qu’elles souhaitaient voir les Villes consacrer plus de fonds publics aux parcs. Ainsi, 36 % des personnes interrogées souhaitent que davantage de fonds soient alloués à l’entretien et 35 % souhaitent des aménagements de meilleure qualité.

Le fait d’avoir présenté les parcs comme des infrastructures de santé publique et souligné l’importance croissante des parcs pour notre santé mentale et physique ces deux dernières années pourrait être un moyen de faire pression pour que les financements rattrapent leur retard.

Des contraintes dans les projets d’investissement

Outre le fait de devoir faire plus avec moins, de nombreuses Villes ont également indiqué que la construction et la modernisation des parcs étaient devenues plus coûteuses. En effet, 69 % des Villes ont déclaré avoir dû retarder des projets d’investissement en raison de la pandémie, et 86 % ont indiqué que les augmentations de coûts présentaient un vrai défi.

Il est difficile d’attribuer cette hausse des coûts uniquement à la pandémie, explique Niall Lobley, ajoutant que cette tendance existait déjà avant la crise sanitaire. Cependant, la pandémie et les dernières perturbations dans les chaînes d’approvisionnement n’ont pas aidé.

Niall cite l’exemple des aires de jeux, dont le coût a augmenté de 15 % par an, tandis que « des éléments d’infrastructure comme les bancs, les chaises, les tables de pique-nique et toutes ces choses voient leurs coûts augmenter en raison des délais d’approvisionnement à l’échelle internationale. »

En raison de la fréquentation accrue des parcs, les attentes du public en matière de conception des parcs ont également changé, d’où une hausse des coûts de conception et de construction.

« Nous ne parlons pas seulement de remplacer quelques équipements dans des aires de jeux », explique Niall. « Nous parlons plus d’une modernisation complète des parcs de quartiers. »

« Selon moi, il sera très difficile en 2022 et dans les années qui suivent de respecter les délais et les budgets alloués aux projets », déclare-t-il.

Le personnel de la Ville d’Ottawa confirme également ce défi à long terme, ajoutant que, si cette tendance venait à se maintenir, la hausse des coûts pourrait engendrer « une réduction du nombre de projets de modernisation réalisés chaque année ou nécessiter des budgets plus importants pour maintenir les niveaux de services existants. »

Comme l’explique le personnel : « les délais d’approvisionnement en matériaux plus longs ont entraîné des retards dans certains projets, mais notre processus de planification tient compte des éventuels retards et augmentations des coûts. Il se peut que l’exécution des prochains projets requiert plus de temps et soit plus coûteuse, mais nous continuerons à adapter nos budgets et nos délais en fonction des conditions du marché. »

Un regain d’attention pour les investissements équitables

L’une des principales tendances découlant de la pandémie est d’avoir fait émerger à nouveau les inégalités existantes dans l’accès aux parcs et la capacité des gens d’en profiter. Les parcs étant désormais considérés comme des endroits vitaux pour maintenir son équilibre mental et ses liens sociaux, le fait que certains quartiers soient plus verts que d’autres est devenu flagrant.

Aujourd’hui, alors que les Villes passent peu à peu de la riposte immédiate à la pandémie à une planification à plus long terme, nombre d’entre elles se tournent vers de nouvelles stratégies reposant sur des indicateurs axés sur l’équité pour orienter leurs décisions en matière d’investissement dans les parcs pour les années à venir.

Selon Niall Lobley, « la plus grande priorité et le plus grand changement dans les priorités opérationnelles » de la stratégie en cours d’élaboration de la Ville de Kitchener intitulée Places and Spaces, repose sur les investissements fondés sur l’équité.

« Ce que j’entends par là, c’est que nous ne nous contentons pas d’investir là où se trouve l’argent [des promoteurs], ou dans les nouveaux parcs en construction. Nous voulons aussi investir délibérément dans les zones ayant bénéficié d’investissements moindres dans la revitalisation et le développement de leurs parcs. Les parcs les plus anciens se trouvent dans les quartiers qui ont probablement le plus besoin de ces parcs d’un point de vue social », explique-t-il.

Prenons l’exemple de la forêt urbaine, un sujet que nous avons exploré dans le Rapport sur les parcs urbains du Canada de l’an dernier. Grâce à un recensement à l’échelle municipale, la Ville a constaté que la couverture forestière de certains quartiers dépassait l’objectif de 30 %, tandis que celle d’autres quartiers était en dessous de la moitié de ce taux. « Lorsque l’on superpose deux cartes, on se rend compte que les endroits disposant d’une couverture forestière moindre correspondent généralement aux quartiers en quête d’équité, c’est-à-dire des quartiers densément peuplés, dont la population vit en majorité dans des appartements locatifs et présente un statut socioéconomique faible », explique-t-il.

Bien que Kitchener s’engageait déjà sur cette voie avant la pandémie, Niall indique qu’il ne peut s’empêcher de penser que cette décision résulte au moins en partie de la pandémie qui a fait réapparaître les problèmes d’équité.

La résurgence du mouvement Black Lives Matter et le camp Land Back, qui défend les droits territoriaux des Autochtones à Kitchener, ont contribué à la fois à sensibiliser les décideurs et à les pousser à agir, explique Niall.

D’autres Villes canadiennes s’engagent également sur cette voie. Ces dernières années, Vancouver et Toronto ont toutes deux communiqué des plans pour leurs parcs comprenant des indicateurs mesurant l’équité. Trevor Klein, de Regina, indique que le prochain plan directeur pour les parcs et espaces ouverts de sa Ville, qui s’étendra sur 25 ans, mettra l’accent sur la répartition équitable des parcs, ce qui comprend non seulement les espaces verts, mais aussi les installations et les aménagements comme les aires de pique-nique.

À Ottawa, le personnel municipal a souligné le nouveau plan directeur des parcs de la Ville, qui se base sur l’indice d’équité des quartiers d’Ottawa*, une ressource créée par le Conseil de planification sociale d’Ottawa, pour établir des priorités en matière d’investissement dans les parcs. Le personnel municipal a également indiqué que cette approche fondée sur l’équité sera au cœur du prochain Plan directeur des espaces verts et du Plan de gestion de la forêt urbaine ainsi que dans la Stratégie de résilience climatique.

Bien que les effets de la pandémie se feront certainement encore sentir ces prochaines années, l’attention plus grande accordée par les Villes aux investissements équitables les aidera à rendre leurs réseaux de parcs plus résilients pour l’avenir.