Les relations se développent à mesure que la confiance grandit

Comment dépasser les simples consultations ponctuelles en investissant dans l’établissement de relations de confiance à long terme peut permettre de renouer le dialogue, de redistribuer le pouvoir et de réimaginer les parcs

Cette étude de cas fait partie du Rapport 2022 sur les parcs urbains du Canada, mettant en lumière des projets, des personnes et des politiques inspirant·es à travers le Canada, qui offrent des solutions concrètes aux défis les plus urgents auxquels font face les parcs urbains.

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• Au début de la pandémie, devant l’urgence de répondre aux besoins émergents, les municipalités ont souvent dû précipiter ou passer outre l’étape de concertation. Face à cette situation, les gens ont de plus en plus utilisé les parcs comme lieux de protestation pour faire entendre leur voix.
• Pour y répondre, certaines Villes ont décidé de changer de trajectoire en considérant les groupes citoyens comme des collaborateurs et en développant avec eux des relations à long terme, plutôt que des relations ponctuelles le temps d’un projet. 
• L’établissement de relations solides entre la municipalité et la population requiert de tenir compte du contexte spécifique de chaque quartier. À cet effet, les groupes citoyens mobilisés pour un parc peuvent fournir une perspective essentielle sur les besoins des gens de leur quartier, mais les Villes doivent néanmoins allouer les ressources et le temps nécessaire à leurs effectifs pour créer des liens significatifs avec ceux-ci.

Alors que des activistes font pression pour faire changer les choses dans des domaines comme le maintien de l’ordre, la question de l’itinérance et la justice raciale, ces deux dernières années ont mis en lumière une dégradation des relations, une méfiance et une frustration au sein de la population. Mais ces efforts ont également montré que les gens souhaitent faire entendre leur voix.

« La population et les groupes de pression sont devenus beaucoup plus attentifs aux choix que fait la Ville », explique Alexandra Flynn, professeure à l’Université de la Colombie-Britannique et experte en gouvernance municipale. D’après elle, les parcs sont devenus d’importants lieux de protestation et d’opposition, et les gens ont désormais « des attentes très élevées vis-à-vis des municipalités et de leur capacité à y répondre ».

Toutefois, dans le même temps, la pandémie a aussi bouleversé le processus de concertation au sujet des parcs. Lorsque le virus a fait son apparition, les consultations publiques en personne sont devenues impossibles, forçant les Villes à se tourner vers Internet. À cet égard, 81 % d’entre elles ont déclaré utiliser davantage les méthodes de concertation en ligne.

Mais les répercussions sur la concertation publique au sujet des parcs vont bien plus loin que la simple transition d’un modèle en personne à un modèle en ligne. 

Au début de la pandémie, les Villes se sont empressées de lancer des projets pilotes, en transformant par exemple des rues en terrasses publiques et en assouplissant les règlements municipaux sur la consommation d’alcool. Dans l’urgence de répondre aux besoins immédiats, les Villes ont souvent précipité ou court-circuité l’étape de concertation publique. Si l’on regarde ce qu’il se passe cette année : 92 % des Villes interrogées ont déclaré avoir prolongé ou pérennisé au moins un programme pilote lancé dans un parc suite à la pandémie.

Alexandra Flynn, qui a étudié la gouvernance municipale pendant la pandémie, appelle ce changement de méthode de concertation une « gouvernance éphémère* ».

« Il est facile de défendre la gouvernance éphémère lorsque l’on aime vraiment les résultats », explique-t-elle en rappelant que ces programmes d’extension de l’espace public sont populaires chez les urbanistes. Mais ce processus est intrinsèquement antidémocratique, ajoute-t-elle, car les Villes « ont, d’une certaine manière, tiré parti de la pandémie pour ne pas concerter le public ».

Pour Alexandra Flynn, ceci soulève certaines questions : « Pourquoi a-t-on dû contourner le processus de concertation pour ces projets? Cela révèle-t-il des problèmes plus importants dans les processus existants? » Selon elle, « même en dehors de la pandémie, les modèles de gouvernance, dans la plupart des juridictions, ne sont vraiment pas en mesure de répondre adéquatement à la demande de concertation des personnes qui souhaitent prendre part » aux décisions entourant les parcs.

En effet, les résultats de notre sondage ont révélé que seuls 22 % des personnes vivant en ville avaient le sentiment d’avoir la capacité d’influencer les décisions liées à leurs parcs, soit une baisse par rapport aux 34 % du rapport de l’an dernier.

À l’heure où les Villes passent peu à peu de la riposte immédiate à la pandémie à une planification à plus long terme, elles peuvent saisir l’occasion de repenser la concertation publique en offrant aux gens un plus grand pouvoir de décision sur les questions relatives aux parcs qui les touchent le plus, explique Koa Thornhill, responsable des programmes aux Amis des parcs, qui a travaillé en étroite collaboration avec des groupes en quête d’équité.

Selon elle, les mouvements de revendication populaires qui ont émergé pendant la pandémie « nous amènent à ce beau moment de réflexion pour déterminer la manière de décentraliser une partie du pouvoir exercé par les espaces [institutionnels] ».

Prendre le temps maintenant pour accélérer les choses plus tard

Pour établir des relations durables avec la population, répartir le pouvoir implique d’aller plus loin qu’une simple consultation ponctuelle au sujet d’un projet. Pour cela, il faut reconnaître et valoriser le fait que les résidentes et résidents connaissent leurs besoins mieux que quiconque. 

Selon Zahra Ebrahim, cofondatrice de Monumental et présidente du conseil d’administration des Amis des parcs, allouer le temps et les ressources nécessaires pour créer des liens significatifs avec le public dès le départ est absolument crucial, car « lorsque le temps viendra de mener un processus de concertation très pointu… vous pourrez alors tirer parti de ces relations solides. » Et d’ajouter : « il s’agit d’une réorientation dans la manière de collaborer et d’établir des partenariats, c’est-à-dire de prendre le temps maintenant pour accélérer les choses plus tard ».

À cet égard, la Ville d’Edmonton a décidé de mettre cette approche en pratique. Dans le cadre de son initiative RECOVER Urban Wellness, elle a mis en place des « prototypes sociaux » en vue de créer des modèles de concertation adaptés aux groupes en quête d’équité. L’un des prototypes de 2021, appelé Auricle* pose cette question : « comment une Ville peut-elle mobiliser les gens de manière plus humble et authentique en écoutant et en comprenant activement leur point de vue sur la question du bien-être? » 

Pour ce projet, la Ville a recruté dans le quartier d’Alberta Avenue une équipe de 10 personnes appelées Local Listeners pour sonder l’opinion publique au moyen de la narration. L’équipe a ainsi pu recueillir plus de 150 témoignages, communiqués par la suite lors d’un événement appelé Knowsy Fest. Ce festival célébrant le partage de connaissances au sein du quartier a invité le public à interpréter ces témoignages et à faire part de ses idées sur la manière dont la Ville pourrait utiliser ces connaissances.

Comme le dit Azkaa Rahman, analyste en planification stratégique à la Ville d’Edmonton et membre de l’équipe de RECOVER, ce type de concertation publique « nécessite un changement de trajectoire et d’accepter que les relations se développent à mesure que la confiance grandit ». 

« Consacrer du temps et des ressources pour établir des relations peut être difficile lorsque l’on dépend de l’argent des contribuables », déclare Azkaa Rahman. « Les retombées étant difficiles à voir dans l’immédiat, il peut être difficile de justifier l’utilité d’écouter et d’établir des relations. » Mais selon Azkaa, cette approche est essentielle pour changer la donne.

Adopter une approche sur mesure

Lorsque l’on cherche à établir des relations, il est important d’être attentif à la dynamique du quartier, explique Alexandra Flynn. Il peut être relativement simple d’établir un contact avec les quartiers qui ont reçu de bons services de la part du gouvernement dans le passé, mais « dans beaucoup de quartiers, les gens ne ressentent pas le même niveau de confiance », ajoute-t-elle. 

Pour comprendre les priorités uniques qui existent dans chaque quartier, Zahra Ebrahim et ses collègues suggèrent que les Villes entreprennent périodiquement une « étude d’impact sur l’équité » par quartier. 

Cela demanderait la cocréation de profils des quartiers en s’appuyant sur les données démographiques afin de déterminer comment adapter leurs méthodes de concertation en fonction des besoins des résidents. Elles pourraient par exemple proposer des services de garde d’enfants dans les quartiers présentant un pourcentage élevé de familles monoparentales ou traduire les documents dans les langues les plus parlées. 

À Brampton, la plateforme Nurturing Neighbourhoods* fournit un modèle utile pour établir des relations avec le public et créer un climat de confiance. Ce programme est né de l’engagement pris par la Ville dans le cadre de sa stratégie Vision 2040 Brampton*. Son but est de mener des audits de quartier afin de déterminer les priorités en matière d’améliorations continues et progressives dans les quartiers, en collaboration avec la population. 

En 2021, le programme Nurturing Neighbourhoods a proposé des promenades guidées en ligne* dans chacun des quartiers de la ville. Les visites mettaient en vedette des parcs, entreprises et espaces publics de la ville, et mettaient l’accent sur les façons dont les résidentes et résidents pouvaient prendre part à la vie dans leur quartier. Les visites ont été complétées par des sondages en ligne spécifiques aux quartiers, ainsi que des outils de cartographie interactifs invitant le public à identifier des endroits à propos desquels il a des préoccupations ou des idées d’amélioration. La Ville utilisera ces idées pour créer un plan d’action à long terme pour chaque quartier.

À Kelowna, la Ville cherche également à adopter une approche favorisant la concertation publique dans chaque quartier. Elle fait ainsi équipe avec des associations de quartier pour « décentraliser les programmes proposés dans les parcs [et] mettre en place des aménagements et des programmes qui reflètent mieux les besoins des résidentes et résidents », déclare un membre du personnel municipal. 

Koa Thornhill souligne l’importance pour les Villes de s’engager à « créer des liens étroits avec les organisations locales », et rappelle la possibilité d’entrer en contact avec la population par le biais des effectifs travaillant déjà sur le terrain.

Le personnel d’entretien des parcs, par exemple, pourrait percevoir son rôle comme étant à la fois d’entretenir les pelouses, mais aussi les relations humaines. À ce propos, Koa Thornhill recommande de fournir au personnel des parcs travaillant sur le terrain une « formation pour cultiver et gérer les relations humaines ». Selon elle, ceci pourrait remonter le moral des troupes en « leur permettant de voir que les gens sont vraiment reconnaissants et soucieux du travail qu’ils font ».

Ce dont les groupes citoyens ont besoin

Sur la thématique du renforcement des relations avec la population, les résultats de notre sondage national mené auprès de 150 groupes citoyens mobilisés pour un parc donnent un aperçu des mesures que peuvent prendre les municipalités.

63 % des Villes ont déclaré avoir des liens solides avec les groupes citoyens mobilisés pour un parc, mais lorsque nous avons posé la même question à ces derniers, seuls 44 % ont déclaré la même chose vis-à-vis de leur municipalité. Ce chiffre était encore plus bas, soit 38 %, parmi les groupes s’identifiant comme des groupes en quête d’équité. Cette divergence montre que les relations avec la société civile ne sont peut-être pas aussi solides que le personnel municipal le perçoit.

Heureusement, 83 % de ces groupes ont dit être prêts à approfondir cette relation avec leur municipalité. Lorsqu’on leur a demandé ce que les Villes pouvaient faire pour soutenir leur travail, voici les thématiques qui ont émergé :

• Clarifier les services et le processus de demande des Villes. Comme l’a dit l’un des groupes, « nous ne savons pas ce que la municipalité PEUT faire pour nous, donc nous ne savons pas ce que nous pouvons demander ». De même, les groupes aimeraient que le processus soit plus clair pour les requêtes simples, comme pour demander un nouveau banc ou une nouvelle poubelle.
• Structurer et rationaliser la communication par le biais d’une personne désignée par la Ville pour assurer la liaison avec le public et organiser des prises de contact régulières avec les groupes locaux. Fournir des accords de partenariat clairs et faire preuve de transparence sur les processus internes et les délais afin de gérer les attentes et instaurer un climat de confiance.
• Formaliser la réciprocité dans les mandats du personnel et les politiques municipales. Un groupe a fait part de son mécontement et dit avoir l’impression que la Ville « déléguait l’entretien des espaces verts aux résidents » sans que ceux-ci en retirent un quelconque avantage ». Un autre groupe a fait remarquer que, même s’il reçoit le soutien du personnel municipal, « on a toujours l’impression qu’ils font quelque chose qui va au-delà de leur travail ». Ces groupes ont également suggéré que « ce serait fantastique s’il existait des mesures plus officielles sur les programmes dans les parcs, ainsi que des mandats favorisant le soutien mutuel entre les groupes et le personnel municipal ».
• Partager l’expertise du personnel municipal, comme celle des responsables de la planification environnementale, des biologistes spécialisés en conservation, des spécialistes de la concertation publique et du personnel chargé de la communication, afin de compléter l’expertise des résidentes et résidents.
• Renforcer et élargir les activités mises en œuvre par le public en promouvant le travail des groupes citoyens via les moyens de communication de la Ville, et en soutenant l’apprentissage mutuel grâce à des plateformes réunissant les acteurs locaux. Partager les ressources, y compris des subventions avec moins de conditions, qui permettent aux groupes de déterminer comment avoir le plus de retombées dans leur parc.
• Laisser les groupes Autochtones prendre les choses en main Dans notre sondage, un groupe Autochtone nous a dit que l’objectif visé dans leur relation avec la municipalité était d’obtenir la souveraineté. En étant conscientes du droit des peuples Autochtones à s’autogouverner, les Villes pourraient s’efforcer d’abolir les obstacles bureaucratiques, comme l’obligation d’obtenir un permis pour organiser un feu sacré ou une cérémonie culturelle. 

Toutefois, ce que les groupes recherchent par-dessus tout, c’est d’être perçus comme des partenaires utiles travaillant à un objectif commun : de faire en sorte que les parcs servent au mieux la population. Comme nous l’a dit un groupe, « il faut que les municipalités nous fassent confiance. Les personnes qui s’occupent de ces espaces sont souvent les mieux placées pour savoir ce dont elles ont besoin, car elles sont là tous les jours. »

À cet égard, Alexandra Flynn a bon espoir que les choses iront dans cette direction, car selon elle : « les municipalités sont dotées de beaucoup de gens qui se soucient profondément et passionnément de ces questions. » Lorsque la population et les Villes s’engagent à mieux travailler ensemble, les parcs s’en trouvent doublement gagnants.